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《能源法》明確強(qiáng)化能源規(guī)劃工作
高虎 何則
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所
能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉。能源規(guī)劃是指導(dǎo)能源行業(yè)發(fā)展、布局重大工程項(xiàng)目、合理配置公共資源、引導(dǎo)社會(huì)資本投向、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。2024年11月8日，十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱《能源法》），這是我國(guó)能源領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。《能源法》首次從法律層面明確了能源規(guī)劃體系和工作機(jī)制，為全國(guó)和各地開展能源規(guī)劃工作提供了法律遵循。
一、我國(guó)開展能源規(guī)劃具有扎實(shí)工作基礎(chǔ)
能源規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系中不可或缺的組成部分?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2005〕33號(hào)）明確提出要編制能源發(fā)展規(guī)劃，并將其作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)家和地方每5年編制實(shí)施一系列能源發(fā)展規(guī)劃，在能源規(guī)劃工作上積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如，在綜合能源規(guī)劃方面，國(guó)家編制實(shí)施了能源發(fā)展“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃及《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》；在分領(lǐng)域方面，國(guó)家編制發(fā)布了煤炭、石油、天然氣、可再生能源等行業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃；在更為細(xì)分領(lǐng)域，還編制了水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)能等五年發(fā)展規(guī)劃。此外，對(duì)一些處于成長(zhǎng)期的新興行業(yè)或建設(shè)周期較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)還編制了中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，包括可再生能源、核電、抽水蓄能、氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展等中長(zhǎng)期規(guī)劃，穩(wěn)定了這些行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的社會(huì)預(yù)期。在地方能源發(fā)展規(guī)劃方面，各省區(qū)每五年也都編制了綜合能源及符合自身資源稟賦特征的分領(lǐng)域能源發(fā)展規(guī)劃。此外，一些地級(jí)市政府也編制了地方能源發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)本地具有優(yōu)勢(shì)的能源行業(yè)發(fā)展。
在多年規(guī)劃工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，我國(guó)出臺(tái)了一系列能源規(guī)劃管理政策，如《省級(jí)能源發(fā)展規(guī)劃管理辦法》（國(guó)能規(guī)劃〔2016〕46號(hào)）、《能源規(guī)劃管理辦法》（國(guó)能發(fā)規(guī)劃〔2019〕87號(hào)）等，逐步確立了國(guó)家級(jí)綜合能源規(guī)劃、國(guó)家級(jí)分領(lǐng)域能源規(guī)劃和區(qū)域能源規(guī)劃、地方能源發(fā)展規(guī)劃等多層級(jí)能源規(guī)劃體系和管理體系。將能源規(guī)劃實(shí)施、管理有關(guān)規(guī)定及行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法以法律形式固定下來，更有利于推動(dòng)能源規(guī)劃統(tǒng)籌政府和市場(chǎng)、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、全面和重點(diǎn)、整體和局部的關(guān)系，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)能源發(fā)展的引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范作用，推動(dòng)能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
二、新時(shí)期加強(qiáng)能源規(guī)劃指導(dǎo)能源發(fā)展具有重要意義
當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的新階段，能源既是推動(dòng)和保障社會(huì)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿?，也是?shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的主戰(zhàn)場(chǎng)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化能源規(guī)劃的“指揮棒”作用。通過制定能源規(guī)劃，對(duì)能源行業(yè)發(fā)展方向加以引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)布局加以指導(dǎo)、市場(chǎng)行為加以規(guī)范，有助于克服能源市場(chǎng)本身運(yùn)行的盲目性。
首先，能源行業(yè)自身復(fù)雜特點(diǎn)決定了需要發(fā)揮能源規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一方面，能源行業(yè)技術(shù)種類多、上下游產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，既包括煤炭、石油、天然氣、水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電及核電等能源生產(chǎn)，還包括輸電網(wǎng)絡(luò)、油氣管網(wǎng)、熱力管網(wǎng)、LNG接收站設(shè)施、儲(chǔ)油儲(chǔ)氣庫(kù)、加油加氣站等中間儲(chǔ)、輸、運(yùn)環(huán)節(jié)，也包括煤電、煤化工、石油化工、熱力站等中間加工轉(zhuǎn)化部門，在終端還包括各類用電、用氣、用熱部門。因而，能源產(chǎn)、供、儲(chǔ)、銷、用各個(gè)環(huán)節(jié)都要在規(guī)劃中加以統(tǒng)籌，做好能源產(chǎn)業(yè)鏈上下游、能源品種之間、各地區(qū)之間的優(yōu)化協(xié)調(diào)。另一方面，很多能源項(xiàng)目是大型工程、民生工程，如大型水電站、核電站、輸電輸油輸氣網(wǎng)絡(luò)等，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，從建設(shè)啟動(dòng)到投運(yùn)都需要很多年，到全部投產(chǎn)可能要超過10年，運(yùn)行生命期更是長(zhǎng)達(dá)幾十年；在如此長(zhǎng)的時(shí)間范圍內(nèi)，更加需要在能源規(guī)劃指導(dǎo)下做好能源工程內(nèi)外部之間的合理銜接，確保能源項(xiàng)目的順利建設(shè)及平穩(wěn)運(yùn)行。
其次，我國(guó)能源轉(zhuǎn)型所處階段決定了必須持續(xù)發(fā)揮能源規(guī)劃的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。我國(guó)是全球最大的能源生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)較大比重。但經(jīng)過幾十年的能源轉(zhuǎn)型努力，我國(guó)煤炭消費(fèi)占比已從最高峰的73%降至2023年底的55.3%，天然氣、水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等清潔能源占能源消費(fèi)量比重提升至26.4%，清潔能源發(fā)電裝機(jī)占比達(dá)到58.2%、發(fā)電量占比達(dá)到39.7%，能源結(jié)構(gòu)明顯改善。從“十四五”開始，我國(guó)已進(jìn)入到清潔能源成為能源消費(fèi)增量主體的新階段，能源轉(zhuǎn)型也進(jìn)入到以降碳為主要方向的新時(shí)期。國(guó)家提出雙碳目標(biāo)后，在清潔能源對(duì)傳統(tǒng)能源進(jìn)行替代的過渡階段，容易發(fā)生能源安全風(fēng)險(xiǎn)。一是，具有波動(dòng)性特點(diǎn)的清潔能源比重提升，會(huì)對(duì)能源安全穩(wěn)定運(yùn)行提出更高要求；二是，傳統(tǒng)能源起著重要安全兜底保障作用，在向低碳轉(zhuǎn)型、功能定位轉(zhuǎn)變過程中，容易發(fā)生保障能力下降的風(fēng)險(xiǎn)；三是，近年來極端天氣頻發(fā)，不僅加劇新能源出力不確定性，也增加了能源負(fù)荷的變化強(qiáng)度，能源供需兩端協(xié)調(diào)保障的難度愈發(fā)加大。在此背景下，更需從能源系統(tǒng)安全角度出發(fā)，強(qiáng)化能源規(guī)劃工作，既做好新能源長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，也要指導(dǎo)傳統(tǒng)能源做好兜底保障，確保能源安全有序轉(zhuǎn)型。
第三，發(fā)展能源新質(zhì)生產(chǎn)力更加需要發(fā)揮能源規(guī)劃的創(chuàng)新引導(dǎo)作用。能源發(fā)展往往是推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿?，從薪柴和火、到煤炭和蒸汽機(jī)，再到石油和內(nèi)燃機(jī)，以及到電力和電力驅(qū)動(dòng)機(jī)械，都是能源技術(shù)進(jìn)步大幅提升社會(huì)生產(chǎn)力的重要體現(xiàn)。這反映了能源發(fā)展本身是技術(shù)推動(dòng)、創(chuàng)新推動(dòng)、能源裝備發(fā)展推動(dòng)的重要規(guī)律，同時(shí)也說明能源利用方式進(jìn)步正是科技創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿υ慈?。?dāng)前，全球正如火如荼開展新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，人工智能、新材料、高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)正深度影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，風(fēng)電光伏、新型儲(chǔ)能、綠色氫氨醇等眾多新能源是這些新興產(chǎn)業(yè)的重要代表，也是發(fā)展能源新質(zhì)生產(chǎn)力的重點(diǎn)領(lǐng)域。在新發(fā)展階段，必須發(fā)揮能源規(guī)劃的引領(lǐng)作用，把創(chuàng)新作為能源發(fā)展的重要方向，加快推動(dòng)能源技術(shù)變革、產(chǎn)業(yè)變革、模式變革，確保能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的動(dòng)力更加強(qiáng)勁、過程更為低碳。
三、《能源法》就強(qiáng)化能源規(guī)劃工作做出系統(tǒng)部署
《能源法》明確了能源規(guī)劃的作用和類型組成，規(guī)定了各級(jí)各類能源規(guī)劃的編制主體、依據(jù)、要求和主要內(nèi)容，并就規(guī)劃的批準(zhǔn)公布、評(píng)估修訂等程序作出規(guī)定，確立了完善的能源規(guī)劃管理制度。
一是明確了能源規(guī)劃作用及組成。法律明確要求國(guó)家制定和完善能源規(guī)劃，發(fā)揮能源規(guī)劃對(duì)能源發(fā)展的引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范作用。法律明確能源規(guī)劃主要由“兩級(jí)三類”組成，“兩級(jí)”分別為國(guó)家級(jí)和省級(jí)，“三類”包括綜合能源規(guī)劃、分領(lǐng)域能源規(guī)劃和區(qū)域能源規(guī)劃。從層級(jí)看，國(guó)家級(jí)能源規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)能源發(fā)展方向，省、自治區(qū)、直轄市能源規(guī)劃要依據(jù)全國(guó)能源規(guī)劃，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)能源建設(shè)做出安排。從類型看，綜合性能源規(guī)劃對(duì)規(guī)劃期內(nèi)我國(guó)能源發(fā)展的總體方針、主要目標(biāo)、重大生產(chǎn)力布局和任務(wù)舉措等做出綜合性部署。分領(lǐng)域能源規(guī)劃主要對(duì)具體能源行業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域布局、重大項(xiàng)目等進(jìn)行專項(xiàng)安排。區(qū)域能源規(guī)劃主要對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的能源發(fā)展作出部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好跨省跨區(qū)能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局等工作。
二是明確了能源規(guī)劃編制主體。針對(duì)綜合規(guī)劃、分領(lǐng)域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市規(guī)劃等不同層級(jí)及類型的能源規(guī)劃，法律分別明確了各自編制主體。首先，國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，負(fù)責(zé)編制全國(guó)綜合能源規(guī)劃以及煤炭、電力、油氣和可再生能源等全國(guó)分領(lǐng)域能源規(guī)劃。其次，針對(duì)區(qū)域規(guī)劃具有跨行政區(qū)的特點(diǎn)，法律明確其編制主體是國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府。第三，根據(jù)行政區(qū)的層級(jí)不同，地方能源規(guī)劃的編制主體有所不同。其中，省、自治區(qū)、直轄市能源規(guī)劃的編制主體是本級(jí)人民政府能源主管部門會(huì)同有關(guān)部門；設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)行政區(qū)能源規(guī)劃的編制主體是本級(jí)人民政府。
三是提出了能源規(guī)劃編制依據(jù)。法律針對(duì)能源規(guī)劃類型和層級(jí)，明確了各自的編制依據(jù)，確保能源規(guī)劃與其他規(guī)劃以及各級(jí)各類能源規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)一致。首先，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，全國(guó)綜合能源規(guī)劃應(yīng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制；同時(shí)，考慮到規(guī)劃銜接、“多規(guī)合一”和能源工程項(xiàng)目審批要求，法律明確全國(guó)綜合能源規(guī)劃應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃做好銜接。其次，全國(guó)分領(lǐng)域能源規(guī)劃作為全國(guó)綜合能源規(guī)劃的重要支撐，要依據(jù)全國(guó)綜合能源規(guī)劃編制。第三，考慮到區(qū)域的多樣性和差異性，區(qū)域能源規(guī)劃要符合全國(guó)綜合能源規(guī)劃，并在與全國(guó)分領(lǐng)域能源規(guī)劃銜接基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和能源資源稟賦情況、能源生產(chǎn)消費(fèi)特點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等編制。此外，與編制主體相對(duì)應(yīng)，根據(jù)行政層級(jí)不同，省、自治區(qū)、直轄市能源規(guī)劃應(yīng)依據(jù)全國(guó)綜合能源規(guī)劃、相關(guān)全國(guó)分領(lǐng)域能源規(guī)劃和相關(guān)區(qū)域能源規(guī)劃編制；設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府需要編制能源規(guī)劃的，按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
四是規(guī)定了能源規(guī)劃編制要求和內(nèi)容。首先，在編制要求方面，考慮到能源規(guī)劃涉及領(lǐng)域?qū)?、影響范圍廣、技術(shù)性強(qiáng)，在規(guī)劃制定過程中需要遵循能源技術(shù)變遷、能源低碳轉(zhuǎn)型和因地制宜發(fā)展等能源發(fā)展的客觀規(guī)律；同時(shí)，能源規(guī)劃要確保能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系協(xié)調(diào)建設(shè)，做好上下游、內(nèi)外部、中長(zhǎng)期的統(tǒng)籌銜接。因此，法律明確，編制能源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循能源發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)化科學(xué)論證。其次，在規(guī)劃論證方面，法律要求組織編制能源規(guī)劃的部門應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)和行業(yè)組織以及有關(guān)專家等方面的意見。一方面，要針對(duì)能源發(fā)展對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用、能源生產(chǎn)力布局的合理性、重大能源項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等進(jìn)行充分論證；另一方面，能源工程涉及部門多、牽涉范圍廣，應(yīng)充分考慮各利益相關(guān)方的意見，匯聚各方面力量開門編制規(guī)劃。此外，在主要內(nèi)容方面，法律明確要求能源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確規(guī)劃期內(nèi)能源發(fā)展的目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點(diǎn)項(xiàng)目、保障措施等內(nèi)容，從而發(fā)揮能源規(guī)劃對(duì)行業(yè)發(fā)展方向上的引導(dǎo)、布局上的優(yōu)化以及重大項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序上的安排等作用。
五是規(guī)定了能源規(guī)劃的批準(zhǔn)修訂程序。法律明確了能源規(guī)劃要經(jīng)過審批后實(shí)施，并經(jīng)評(píng)估后適時(shí)調(diào)整。首先，能源規(guī)劃按照規(guī)定的權(quán)限和程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施，經(jīng)批準(zhǔn)的能源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以公布。其次，規(guī)劃編制部門應(yīng)當(dāng)就能源規(guī)劃實(shí)施情況組織開展評(píng)估，對(duì)規(guī)劃目標(biāo)完成情況、重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)情況、重大工程項(xiàng)目實(shí)施情況等進(jìn)行分析評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行中出現(xiàn)的相關(guān)問題，并分析產(chǎn)生問題的原因，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。最后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)確需調(diào)整的能源規(guī)劃，除非國(guó)家另有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意；通過規(guī)劃評(píng)估和調(diào)整，使得規(guī)劃更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和新要求。
